[Tribune] Saisir les opportunités dans l'achat public de demain : un défi passionnant pour les achats de l'État
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A l'aube de la mise en oeuvre d'un plan d'action achat adressé aux ministères et aux opérateurs de l'Etat, destiné à améliorer le taux de transformation des économies achats en gains budgétaires, Jean Bouverot, directeur du SAILMI et Antoine Coulondre partagent ici point de vue et pistes d'action.
Je m'abonneDes économies pérennes sont favorisées par une action sur l'organisation
Les marchés publics portent des politiques publiques : ouvrir ces marchés à l'innovation, engendrer une moindre empreinte écologique, réinsérer des adultes en marge du marché du travail grâce à un volet social, irriguer le tissu économique en particulier des PME et respecter un équilibre entre territoires. Tout cela est à intégrer dans une constante : les économies de dépenses sont indispensables aux équilibres macro-économiques.
Il existe un consensus sur les facteurs professionnels favorables à la réalisation d'économies achats : la connaissance du marché, une stratégie d'approvisionnement adaptée et le savoir-faire de l'acheteur. En France les achats de l'État, administrations et établissements publics financés par l'État ont obtenu de bons résultats ces dernières années, témoignant d'une maturité croissante. Dans les ministères et les Établissements publics de l'Etat, les économies achat déclarées ont été en moyenne de 2,1 % par année pour le programme d'action triennal 2016-2018.
Cette performance réelle et documentée est-elle suffisamment visible au travers d'une baisse des dépenses dans les comptes publics ? Un défi des achats de l'État consiste à comprendre la transformation des économies achats déclarées lors de la signature des marchés publics en consommation budgétaire de dépenses.
En 2018 les dépenses d'achats des administrations de l'État se sont accrues (+5%). C'est la traduction des politiques publiques, mais une incertitude demeure : que sont devenues les économies achats déclarées ?
À l'échelle de l'État le défi consiste à flécher les économies achat réalisées, à notification des marchés vers la diminution de la dépense publique et de tracer quantitativement leur réinvestissement pour financer de nouvelles priorités de l'action publique.
Le ministère des Armées a retenu le pourcentage de 50% comme représentatif du taux de transformation de ses économies achats. Un tel taux généralisé aux achats de l'Etat serait performant. Une baisse réelle de dépenses d'un euro pour trois euros annoncés en gains achats constituerait une cible minimale.
En tout état de cause, cela suppose de ne pas accepter la dilution de ces économies achats sans cause réelle dans de la sur-consommation.
Plusieurs paramètres sont impliqués pour optimiser des économies sur achats et sanctuariser leur taux suffisant de transformation en économies budgétaires : l'innovation, l'agilité administrative, la portabilité organisationnelle par chaque entité, l'adhésion du corps social dès lors qu'il est concerné.
Sans capacité organisationnelle des entités publiques à mettre en oeuvre des achats moins chers à service rendu de qualité équivalente, un plan d'économies budgétaires liées aux achats sera difficilement pérenne. Une réduction de dépenses sans plan de transformation et d'adaptation ne donnera que des effets de court terme.
Le premier enseignement des expériences étrangères ou sectorielles réussies consiste à prôner une politique d'achats avec des objectifs chiffrés associée à une politique de transformation active.
Cette évolution s'accompagne de changements conséquents : apparition de la dimension innovation, modernisation de la chaîne d'approvisionnement (avec la mise en place de l'outil logistique Log-Mi), professionnalisation des acheteurs, stratégie et pilotage de la performance. Le ministère se fixe des objectifs économiques ambitieux : ces transformations en profondeur sont autant de leviers qui permettront au ministère de l'Intérieur de mutualiser chaque fois que cela est possible, de massifier et d'acheter mieux ; c'est-à-dire aux meilleures conditions, au plus près des besoins opérationnels et fonctionnels des services, tout en prenant en compte la réalité du tissu industriel et en préservant la qualité de service rendu aux usagers.
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L'innovation est un booster
Une culture de responsabilité des managers publics qui intègre une prise raisonnable de risques parmi les acheteurs de l'État ainsi que la co-construction de solutions peut favoriser l'obtention d'une performance globale achats élevée et durable, optimisant la combinatoire de résultats sur six axes.
Les six axes retenus sont :
1- Les économies monétaires (baisse de la dépense publique)
2- L'efficacité sociale des mesures incluses dans ces marchés (réinsertion de publics en marge de l'emploi, politique handicap ...)
3- La frugalité écologique des marchés passés (bilan carbone, recyclage, coût total de possession, cycle de vie, orientation vers la transition écologique)
4- La part significative de commande publique adressée à des PME
5- La capacité des entités publiques à mettre en oeuvre ces marchés en adaptant leur organisation
6- La compréhension par l'opinion publique des vertus d'une politique sobre d'achat de l'État
Schématiquement, deux scenarii illustrent l'interaction de ces paramètres. Le premier décrit une gestion sans appel à l'innovation et sans co-construction favorisant l'adhésion. Le second imagine le même périmètre de problèmes résolu avec agilité, innovation et processus de réorganisation. Ce tableau est une construction personnelle empirique, mais reflète un constat que beaucoup d'acheteurs font en regardant les achats dans leur structure.
Il faut en conclure que la seconde politique optimise la performance globale de l'achat, en tablant sur l'innovation.
Le raisonnement peut sembler théorique mais on peut l'illustrer. L'innovation en achat est d'abord l'ouverture d'esprit et la capacité de travail collaboratif ; c'est aussi l'agencement de solutions connues dans une combinaison jamais mise en oeuvre qui en améliore le résultat global ; ce sont évidemment aussi les techniques nouvelles et notamment tout ce qui est concerné par la révolution numérique et l'intelligence artificielle.
Premier exemple. Une grande ville doit entretenir 3 000 km linéaires d'adduction d'eau en canalisations enterrées. Le plus souvent la maintenance consiste à faire travailler des personnels exposés (travail en tunnel) sur le degré de corrosion du réseau et à intervenir en voirie d'agglomération jusqu'à l'origine des fuites. Exposition aux risques professionnels, gêne engendrée par les travaux publics, précision relative des interventions, difficultés de planifier tous les chantiers à l'avance. Cette activité cumule risques techniques, humains et financier.
Le défi achat innovant consiste à robotiser un intervenant autonome équipé de nouvelles technologies pour diagnostiquer le degré de corrosion des canalisations et donc en programmer la maintenance à partir d'une équipe qui le pilotera depuis la surface. Si ce défi aboutit, de l'argent sera économisé, les travaux de voirie seront plus ciblés et les personnels seront moins exposés à des risques professionnels.
Deuxième exemple. Les universités médicales doivent former des médecins dont la formation pratique aux nouvelles techniques constitue un enjeu professionnel et financier formidable. L'entraînement sur des mannequins imitant les conditions réelles et programmés informatiquement pour réagir est une piste prometteuse. L'achat en preuve de concept de prototypes a un sens et nécessite de travailler en équipe pluridisciplinaire, en partenariat avec des sociétés innovantes, dans un objectif de coût de l'achat maîtrisé. C'est un défi à relever.
Troisième exemple, grâce à une innovation dans le textile, les services d'incendie et de secours peuvent désormais installer des bâches de protection plus durables et plus résistantes sur des bâtiments endommagés par un sinistre. Certes elles sont plus chères. Mais le coût total du sinistre est minoré en limitant les coûts bien plus importants qui seraient entraînés par la dégradation des bâtiments soumis aux intempéries durant leur période de vulnérabilité. Cet exemple met en lumière une difficulté de l'achat innovant : les économies générées ne sont pas forcément dans le budget de celui qui a acheté.
Enfin, l'enjeu managérial est important. Il faut faire confiance, laisser prendre des risques raisonnables et assumer en cas d'échec partiel car l'innovation ne donne pas 100% de réussite. Qu'on aime ou qu'on le regrette c'est la voie pour faire des achats dans les multiples dimensions que les politiques publiques nous demandent d'assumer.
Il n'y aura pas de ralentissement durable des dépenses en achats sans transformation des organisations, sans coopération entre elles et réciproquement la transformation des organisations nécessite l'aiguillon d'économies quantifiées à réaliser. L'ouverture d'esprit, la transparence et l'innovation seront des outils majeurs pour atteindre les buts d'une telle feuille de route.
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L'opinion publique est un observateur attentif
C'est un fait de société, le débat public s'installe, les réseaux sociaux relaient et interpellent. Le citoyen veut vérifier l'information officielle et être acteur dans la vie de la Cité. Ce sont des faits réjouissants, quels qu'en soient les excès, qu'il faut intégrer positivement dans une communication.
Incontestablement l'achat public est un domaine moins sensible que d'autres pour l'opinion publique. Il est socialement plus facile de gérer des achats moins dépensiers que d'annoncer des restrictions d'emplois publics. Néanmoins il faut garder à l'esprit que l'opinion publique peut assimiler moins d'argent public dans l'achat avec une baisse de qualité ou une diminution de l'offre de services publics. Et pourtant la transformation numérique, notamment, offre la possibilité de mieux maîtriser ce risque. Le programme Action Publique 2022 pour une transformation du service public dans lequel s'insèrent les actions relatives aux achats traduit bien l'état d'esprit actuel appelant à optimiser le service rendu à la population et à saisir les opportunités offertes par la révolution numérique.
Les acheteurs publics peuvent relever ce défi en contribuant à montrer avec transparence comment l'achat public gouverné avec sobriété contribue à rendre les services attendus à la population, sans diminution de l'offre de services.
La réflexion d'avenir pour de meilleurs achats publics de l'État est importante pour les politiques publiques. Les lignes de forces sont claires :
- Pas d'économies durables sans transformation; pas de transformation impulsée sans objectifs chiffrés. Chaque ministère a construit son plan de transformation qui identifie les réformes de court et moyen terme. Et l'ensemble de ce plan est régulièrement suivi par le gouvernement à un très haut niveau dans le comité interministériel de la transformation publique.
- L'innovation est un levier important qui mérite pour l'acheteur de devenir un réflexe culturel; le résultat recherché est économique, social, environnemental.
Par
Antoine Coulondre, adjoint au directeur des achats des Achats de l'Etat (DAE)
et
Jean Bouverot,responsable du Service de l'Achat, de l'Innovation et de la Logistique du Ministère de l'Interieur (SAILMI). Chef du Service de l'Achat, des Équipements et de la Logistique de la Sécurité Intérieure (SAELSI)
