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La bonne boîte à outils des PPP

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Le partenariat public-privé (PPP), outil de la commande publique, semble pâtir de sa jeunesse. De nombreuses voix se sont élevées dernièrement sur des projets emblématiques de contrats de partenariat peu efficients. Quelles sont les bonnes pratiques à respecter? Et les écueils à éviter? Débuts d'explications.

@ L'AUTRE IMAGE, LABTOP ET LANSAC

Le projet Balard du ministère de la Défense ou le partenariat public-privé (PPP) du centre hospitalier sud-francilien (CHSF) à Corbeil-Essonnes ont défrayé la chronique ces derniers mois. Ces cas d'école «ratés» de partenariats public-privé (lire notre entretien p. 89) ont mis en relief les écueils de ces outils de la commande publique. Retards de chantier, favoritisme dans l'attribution du contrat... les attaques sont nombreuses. Le 2 février 2012, lors d'un débat à l'Assemblée nationale, plusieurs députés du Front de Gauche, conduits par le communiste Roland Muzeau, ont dénoncé le manque de transparence et l'insuffisance des contrôles des partenariats public-privé.

Pierre-Emeric Chabanne

Pierre-Emeric Chabanne

Pierre-Emeric Chabanne, Institut de la gestion déléguée

« Les coûts d'ingénierie du contrat de partenariat sont encore trop élevés quand il s'agit de projets de petite taille. »

Partage des risques et créativité...

Au départ, le contrat de partenariat (CP) est adapté aux projets complexes qui nécessitent de lourds investissements. Cet outil de la commande publique permet de rassembler les acteurs de la conception à la réalisation, la maintenance, l'exploitation et la gestion de l'ouvrage en amont du projet. Pour Pierre-Emeric Chabanne, délégué général de l'Institut de la gestion déléguée (IGD), fondation d'entreprises spécialisée dans la gouvernance et performance des services publics: «Les avantages du CP sont multiples. Ce partenariat permet à la personne publique de ne payer qu'à partir de la livraison de l'ouvrage et de répartir son paiement dans le temps. Ce dernier avantage incite, en retour, le cocontractant à réaliser l'ouvrage dans les plus brefs délais. » Paiement différé pour les collectivités, partage des risques... les atouts des PPP ont été maintes fois mis en avant. Des partages des risques, mais également des objectifs de performance qui engendrent des recettes annexes, ne pouvant «qu'inciter le cocontractant à rechercher l'efficience» selon le directeur général de l'IGD. De son côté, le ministre Eric Besson, en charge de l'Industrie, de l'Energie et de l'Economie numérique, voitIntervention du ministre le 2 février 2012, lors d'un débat à l'Assemblée nationale. dans les PPP «un dialogue compétitif, qui permet de tirer le maximum d'innovation et de créativité du secteur privé» ainsi qu'une «garantie contractuelle de bon entretien à long terme du patrimoine concerné». Si se délester des prestations de maintenance ou de gestion auprès du secteur privé peut être mal perçu, pour Olivier Pedro-José, porte-parole adjoint du ministère de la Justice et des Libertés: «Cela permet notamment aux établissements pénitentiaires de se concentrer sur leur coeur de métier. »

Accompagner les collectivités

Pour mener au mieux ces contrats de partenariat, de bonnes pratiques s'imposent. Michaël Perez, consultant expert marchés publics France chez MPF, entité française du groupe européen EBP, spécialisé dans l'accompagnement en marchés publics pour les entreprises, préconise «une définition claire des besoins et une étude approfondie d'équilibre économique». Avant d'ajouter: «Mais il faut aussi savoir anticiper les financements sur 20 ans. » Dans ce type de contrat, le montage financier est le nerf de la guerre. Si une révision annuelle des loyers est permise, il faut prêter attention aux taux d'intérêt. Sans oublier «l'importance de fixer des pénalités de retard dissuasives », souligne le consultant expert marchés publics France, c'est-à-dire suffisamment élevées pour que le cocontractant respecte les délais de livraison fixés. En résumé, avance Michaël Perez, il s'agit surtout de «penser à tout dès le départ pour ne pas bouleverser l'économie du marché». Concernant les écueils à éviter, Maître Laurent Frölich, avocat chez Palmier & Associés et expert en marchés publics chez MPFrance, met en évidence le «problème de la rupture d'égalité lors de la mise en concurrence». « Un détail insidieux», souligne-t-il. Un simple remaniement du cahier des charges ou une information supplémentaire communiquée à un répondant à l'appel d'offres et non à l'ensemble des concurrents peut engendrer des complications judiciaires. Aujourd'hui, le PPP est encore un outil jeune. Et pour Pierre-Emeric Chabanne de l'IGD, «le dispositif du CP peut encore être amélioré. Ses coûts d'ingénierie sont encore trop élevés quand il s'agit de projets de petite taille ». Fort de ce constat, l'IGD et ses partenaires mènent un groupe de travail sur la simplification de cet outil afin de rendre l'ingénierie moins lourde, de l'adapter aux besoins des collectivités et de l'ouvrir aux PME. Côté formation, le cabinet MPFrance propose d'accompagner les collectivités. «Aujourd'hui, un acheteur dans une administration n'a ni le temps ni les moyens pour se consacrer à la rédaction d'un tel contrat, précise Michaël Perez. Si une entreprise peut être amenée à répondre à plusieurs appels d'offres, ce n'est pas le cas des collectivités qui peuvent ne passer qu'un à deux contrats de partenariat en 20 ou 30 ans. » Maître Laurent Frölich plaide pour «quatre entités pour accompagner les collectivités, soit: des juristes, des économistes, des financiers ainsi que des techniciens». Aujourd'hui, selon Michaël Perez de MPF, si «90 % des administrations se forment en externe, les sociétés, elles, se forment en interne». Par ailleurs, une formation sur les PPP a vu le jour en 2008 avec la création de l'école des PPP. Elle est le fruit d'un partenariat entre la Mission d'appui aux partenariats public-privé (MAPPP), l'Institut de la gestion déléguée (IGD), les universités Paris II (Panthéon-Assas), Paris X (Paris-Ouest-Nanterre) et l'Ecole nationale des ponts et chaussées (ParisTech). «Si cette formation était originellement destinée aux acteurs du service public, des acteurs privés se sont montrés intéressés. Désormais, elle est ouverte à tous», conclut Pierre-Emeric Chabanne de l'IGD.

Michaël Perez

Michaël Perez

Michaël Perez, MPF

« Il est important de fixer des pénalités de retard dissuasives.??

Jean-Michel Sanchez, directeur général adjoint d'Ineo

@ DOMINIQUE ERHARD

Jean-Michel Sanchez, directeur général adjoint d'Ineo

Expérience
«Un partenariat public-privé permet des solutions et des services innovants»

«Pour les collectivités, l'écueil serait de finaliser un partenariat public-privé sans avoir d'indicateurs de performance clairs et transparents dans la durée», explique Jean-Michel Sanchez, directeur général adjoint d'Ineo, expert en génie électrique de la branche énergie services de GDF Suez, engagé sur le PPP du tramway de Dijon. Ce partenariat, signé le 1er juillet 2010 entre Ineo et le Grand Dijon, porte sur la conception, la construction, la maintenance et le financement pendant 26 ans de l'ensemble des équipements électriques et des systèmes de commande des deux futures lignes de tramway, ainsi que sur la gestion de l'approvisionnement en énergie. Ce PPP s'élève à 176 millions d'euros (hors indexation). Il s'agit du premier partenariat public-privé en France sur ce type de prestation. Les autres avantages de ce type de partenariat? La créativité ou «des solutions et des services innovants. A Dijon, Ineo s'est engagé avec le Groupe Keolis, délégataire du réseau de transports publics et futur exploitant du tramway, à réaliser tous les ans un bilan afin d'améliorer l'efficacité énergétique de l'ensemble du projet », précise le directeur général adjoint d'Ineo. En parallèle, Ineo installera plus de 6 200 modules photovoltaïques sur les toits et les ombrières du centre de maintenance des tramways et bus. « Un PPP permet également à la collectivité de construire un ouvrage dans des délais assez courts et de lisser les investissements en optimisant les coûts de maintenance », tient à préciser Jean-Michel Sanchez. Le jeudi 16 février 2012, la première rame du tramway de Dijon a fait un essai technique dans la ville.

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Marie-Amélie Fenoll