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Intercommunalité, des organisations achats très hétérogènes

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La coopération achats entre les structures intercommunales et leurs membres peut varier fortement d'un territoire à l'autre. Dans le contexte de rationalisation de la dépense publique, leurs relations devraient néanmoins se renforcer. Etat des lieux.

Afin de faire face à l'augmentation des dépenses de l'Etat, la Révision générale des politiques publiques (RGPP) impose aux ministères de professionnaliser et de mutualiser leurs achats. Cette même cause produira-t-elle le même effet au niveau local, lors du relifting territorial que dessinera, dans quelques mois, le projet de loi Marleix? Le président de la République en a révélé l'objectif en septembre: réaliser des économies. Cela passe notamment par une vieille antienne, la mutualisation de moyens ou de services. En 2005, la Cour des comptes avait déjà formulé la même recommandation aux élus intercommunaux. «Cette fois-ci, le contexte est favorable car l'Etat montre enfin l'exemple en se réformant, analyse Gilles Pedini, associé responsable du secteur public chez Deloitte. Jusqu'à présent, il pouvait mutualiser ses achats, mais il ne le faisait pas. Le processus devrait aboutir très rapidement, en dix-huit mois. Vu l'état des finances publiques locales, les collectivités territoriales ne peuvent pas attendre vingt ans que cela se fasse. Mais cette réforme nécessite quand même d'y consacrer du temps: une mission de trois jours d'un consultant ne suffit pas.»

Tracas budgétaires

L'intercommunalité, qui avait été créée, entre autres, pour rationaliser la dépense publique, sera l'échelon le plus concerné. En plein essor depuis la loi Chevènement de 1999, elle maille aujourd'hui la quasi-totalité du territoire, à l'exception de 3 000 communes, dont Paris. Ces structures, jeunes pour la plupart, sont-elles outillées pour mener à bien une politique achats? Existe-t-il des exemples de bonnes pratiques de mutualisation avec les communes? «La maturité achats est très hétérogène», observe Pierre-Yves Baillet, consultant chez Ineum Consulting.

Premier constat, selon Jean-Marie Héron, vice-président de l'Association des acheteurs des collectivités territoriales (AACT), les Etablissements publics de coopération intercommunale (EPCI) sont en retard par rapport aux communes. «Ces établissements sont beaucoup plus récents que les communes. Ils n'ont pas encore affronté les mêmes tracas budgétaires, observe-t-il. Dès lors, l'obligation de mieux dépenser ne s'est pas encore posée avec autant d'acuité.» C'est le cas de la communauté d'agglomération Val-de-Seine (Hauts-de-Seine), fondée en 2003, qui regroupe cinq communes. Celle-ci a la main sur les grandes compétences qui lui ont été attribuées (voirie, assainissement, développement économique...), mais le service commande publique intervient essentiellement en phase de procédure. «Une grande partie des besoins est établie par les élus eux-mêmes en conseil communautaire», explique Valérie Cizel, responsable de la commande publique.

Une maturité achats difficile à évaluer

Dans le département voisin, la communauté d'agglomération de Saint-Quentin-en-Yvelines se trouve dans une situation opposée. Le service achats, créé il y a cinq ans au sein de la direction des services généraux, compte trois personnes. Il est dirigé depuis quelques mois par Fabien Voisin, ancien acheteur à l'Inria, qui pilote la mise en place d'une stratégie d'achats. Les chantiers sont nombreux: réaliser une cartographie et un diagnostic achats afin d'identifier les demandeurs et les payeurs, bâtir les conditions d'achats, simplifier et standardiser les dossiers de candidatures des entreprises... «La volonté est là, mais beaucoup de choses restent à mettre en place», indique-t-il. Il est donc difficile d'établir le degré de maturité achats des intercommunalités. A une notable exception près, celle des communautés urbaines (CU). Structurées depuis longtemps autour d'un pôle urbain puissant, la plupart se sont dotées de véritables politiques d'achats, en parallèle des nombreuses compétences dont elles ont hérité. C'est le cas du Grand Lyon. En 2005, le nouveau président de la CU Gérard Collomb a signé une charte érigeant les achats en politique publique à part entière. Ce texte affiche un certain nombre d'objectifs, par exemple en termes d'accès des PME à la commande publique. Mais il fixe aussi des engagements qualité à l'égard des fournisseurs et définit des indicateurs de suivi de la performance, notamment en matière économique. Cette professionnalisation a débouché, en 2007, sur la certification ISO 9001 du processus achats dans sa globalité. A Strasbourg, au Mans ou, désormais, à Brest, l'approche est différente. Les communautés urbaines bénéficient de l'expertise et de l'expérience des services achats des «villes centre», puisqu'elles partagent les mêmes effectifs. En dehors du cas des CU, Pierre-Yves Baillet (Ineum Consulting) observe que «les services les plus facilement mutualisables sont les services supports ou fonctionnels, dont font partie les achats».

Ces cas de figure sont cependant rares. En général, les services de l'intercommunalité et ceux de la municipalité restent étanches. Très peu d'informations sont partagées. C'est ce que constate Laurent Rey, directeur juridique et financier de la communauté d'agglomérations du «Grand Dax», qui s'est substituée en 2006 à l'ancienne communauté de communes. Le facteur politique est, selon lui, une première explication. «Certains maires pratiquent, par exemple, l'achat local auprès d'entreprises de la ville. Cela ne les intéresse donc pas que des marchés soient regroupés.» Une problématique que les directeurs généraux des services (DGS) des structures intercommunales avaient plus largement soulevée à l'occasion d'une récente enquête de l'Assemblée des communautés de France (ADCF). Quand on demande à ces dernières quelles sont les difficultés relatives aux relations entre communautés et communes, ils citent en premier la «présence d'une vision trop communale des maires» (50%), tandis que «la logique de guichet» des élus arrive en troisième position (15%). «Même en l'absence de facteurs politiques, il y a de toute façon très peu d'échanges entre les deux structures», remarque Laurent Rey. Un constat également dressé par Fabien Voisin (Saint-Quentin-en-Yvelines). Pour 2009, le directeur des services généraux a prévu plusieurs réunions avec les sept communes, autour de sujets qu'ils peuvent avoir en commun. «Nous pourrions par exemple partager notre référencement fournisseurs.»

L'exemple lyonnais fait ressortir plusieurs problématiques susceptibles d'apparaître en cas de rapprochement des structures. La communauté urbaine et la «ville centre», toutes deux très matures au niveau de leurs achats, ont peu de relations dans ce domaine, et ce pour deux raisons majeures selon le directeur de la commande publique du Grand Lyon, Patrick Malfait. La première est celle du principe de spécialité de l'EPCI. Les entités traitent de domaines bien distincts et l'établissement public ne peut intervenir ni opérationnellement, ni financièrement, dans le champ de compétences que les communes ont conservé, sauf convention contraire.

Une mutualisation quasi-nulle

Néanmoins, une étude a été menée, cet été, pour juger de l'opportunité d'une mutualisation des achats à Lyon. Le verdict est clair: «Les achats qui se ressemblent représentent moins de 10% de nos montants», résume Patrick Malfait. Sans surprise, ils concernent le matériel informatique, les fournitures ou les prestations intellectuelles. «Sur ces segments, passer des marchés différenciés ne nous est pas préjudiciable, puisque nous pouvons commander auprès de l'Union des groupements d'achats publics (Ugap), où nous obtenons les meilleurs prix», poursuit-il. La seconde raison invoquée par le directeur de la commande publique est plus prosaïque. Les deux entités ne partagent tout simplement pas les mêmes poli tiques d'achats. «La mutualisation n'est envisageable que lorsque celles-ci sont semblables», estime-t-il. La ville de Lyon définit sa politique achats dans le cadre annuel du budget. A la demande des élus, l'approche de la CU est pluriannuel- le. «Nous définissons cette politique pour toute la durée du mandat, par exemple en matière de grands travaux. Nous n'évaluons pas les économies réalisées sur un an. Le bilan est dressé en fin de mandat.» Selon Patrick Malfait, les priorités mêmes des deux échelons se distinguent généralement, entre un EPCI qui se consacre à l'investissement et aux grands travaux, et une commune qui se recentre sur la gestion. Toutefois, les liens existent sur des sujets ponctuels. «Nous avons quelques fournisseurs en commun. Si nous rencontrons un problème avec l'un d'eux, nous le contactons», illustre Patrick Malfait. Et des collaborations sont envisagées sur des sujets partagés, tels que les achats de déplacements des élus, qui peuvent faire l'objet de groupement de commandes.

Cette procédure apparaît d'ailleurs comme la forme la plus logique et la plus accessible de rationalisation entre communes et EPCI, en permettant notamment de réaliser des économies d'échelle et de muscler la demande sur des segments d'achats communs (fournitures, matériel informatique, etc.). Les cas où elles se pratiquent sont peu courants, mais les exemples existent. La Communauté urbaine du Mans Métropole et la «ville-centre», qui partagent le même service de marchés publics, en font régulièrement l'expérience depuis 2003. Trois grands domaines d'achats courants sont concernés les fournitures, les services et les travaux, comme la maintenance des alarmes incendie ou l'acquisition de carburants. Les groupements ne portent que sur la consultation et non sur l'exécution des marchés, pour laquelle chacun retrouve son autonomie. La mise en commun de l'exécution aurait, en effet, gommé les gains de productivité en multipliant les f lux financiers entre la ville, coordonnateur du groupement, et l'EPCI. A noter, la Ville groupe aussi certaines commandes avec le Centre communal d'action sociale (CCAS). A Limoges, c'est par un autre biais que la Ville et l'agglomération se sont rapprochées, en créant en 2006 un portail unique de dématérialisation de leurs marchés. Elles ont convié les autres membres de l'EPCI à les rejoindre. Sur les 17 communes, cinq l'ont fait.

Initiative
Le pragmatisme des petites communautés de communes

Plus on est petit, plus on se serre les coudes. Dans certaines communautés de communes, on expérimente à sa manière ce que les grands ensembles seront peut-être poussés à faire: une mutualisation réelle et régulière des achats, en termes de ressources humaines (conseils et assistance achats) et de pratique (l'EPCI joue le rôle de centrale d'achat). A la clé, des retombées parfois considérables pour les communes de petite taille. C'est le cas de la communauté de communes Coeur d'Yvelines (CCCY, sept villages, 20 000 habitants). Son EPCI est pensé comme un centre de services pour les communes sur deux plans: du conseil en matière d'application du droit des marchés publics, et une centrale d'achat pour les fournitures et les services. Les exemples sont multiples: vêtements de travail et équipements de sécurité pour tous les agents, fleurs et plantes pour les voies publiques, nettoyage des vitres des bâtiments publics, locations de machines à affranchir... «Au moment où nous avons constitué cette communauté de communes, nous nous sommes rendu compte que les petites municipalités étaient confrontées à deux problèmes en matière de marchés publics, explique la CCCY. D'abord, certaines n'arrivaient pas à formaliser correctement leurs marchés, du fait de la complexité des procédures. Ensuite, les besoins pris individuellement étaient tellement limités qu'aucun fournisseur ne voulait y répondre.» L'EPCI a donc aussi été pensé comme un moyen d'atteindre une taille critique tout en dégageant des économies d'échelle. Et cette organisation semble ravir tout le monde. «Désormais, toutes les communes ont accès aux tarifs Bleu d'EDF, les moins onéreux, grâce à la fusion des marchés», illustre la CCCY. Même dans les domaines d'ordinaire réservés aux communes, comme les repas scolaires, la mutualisation s'est opérée, sous la forme de groupements de commandes. Les besoins n'étant pas les mêmes, la difficulté a été contournée en allotissant.

@ FOTOLIA - SVEN HOPPE

Réglementation
L'obstacle européen à la mutualisation de moyens

Le 27 juin 2007, la Commission européenne a rendu un avis qui a soulevé la colère de toutes les associations d'élus locaux. Elle s'exprimait sur la mutualisation des services au sein des groupements de communes. En l'occurrence, la mise à disposition, par les communes, de certains services, comme les marchés publics, qui donne lieu à des remboursements de frais occasionnés à la commune prestataire par l'EPCI. La Commission a demandé aux structures intercommunales de mettre en concurrence les communes avec les prestataires privés lors de ces mises à disposition.
Alerté par des élus locaux, le gouvernement français a procédé à une mise au point en deux temps. Premier acte: dans la foulée de l'avis de la Commission, le ministère de l'Economie et des Finances a fait savoir aux élus que ces conventions de mise à disposition n'entraient pas dans le champ des directives européennes relatives aux procédures de passation des marchés publics. En clair, ces conventions de mise à disposition ne sont pas des marchés publics, et l'obligation de faire jouer la concurrence n'existe pas. Second acte en août 2007: le gouvernement a répondu à l'avis de Bruxelles en ajoutant un second argument. Il observe en substance que ce mécanisme de mise à disposition affecterait profondément l'équilibre institutionnel de l'intercommunalité en France, qui est une composante des politiques d'aménagement et d'organisation du territoire. L'épilogue de cette mauvaise pièce n'est pas encore totalement connu, puisque, officiellement, la Commission n'a pas révisé son avis. Elle devrait cependant le faire ces prochains mois...

zoom
Commune - EPCI: trois approches de la mutualisation

Le projet de loi Marleix, qui sera présenté devant le Parlement dans quelques mois, devra définir un cadre de mutualisation de services entre communes et intercommunalité. Aujourd'hui, trois principales formes de mutualisation sont mises en place, comme l'a synthétisé l'Assemblée des communautés de France (ADCF) dans son enquête prospective «Agglomérations 2015». «Les expériences qui sont conduites sont très diversifiées et ne donnent que partiellement satisfaction aux communautés», rappelle l'étude.


Le transfert de gestion
Une compétence est transférée par une commune ou une communauté. La totalité de la gestion de la compétence est à la charge de la commune ou de la communauté, même si la compétence est partagée.


La gestion unifiée
Les communes et la communauté passent une convention pour mettre en place une gestion unifiée de leurs services.


La mise à disposition
La commune peut mettre à disposition auprès de la communauté des personnels ou des services pour l'exercice de ses compétences. Par ailleurs, la situation dans laquelle la communauté devient ressource pour les communes est de plus en plus fréquente. Dans ce cas, c'est la communauté qui est dans un dispositif de mise à disposition.