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Gestion de l'eau: faut-il déléguer ou gouverner?

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Le manque de transparence des opérateurs privés dans le domaine de l'eau et un contrôle renforcé des dépenses des collectivités, deux raisons qui amènent les villes à reconsidérer le mode de gestion de leur service d'eau potable et d'assainissement. Faut-il confier ce service à un opérateur privé ou le remunicipaliser?

Après Paris, les villes de Bordeaux et Evry ont confié la distribution de l'eau potable à une régie publique. Un phénomène nouveau dans la gestion de l'eau publique par les collectivités? « Non, assure Tristan Mathieu, délégué général de la Fédération professionnelle des entreprises de l'eau (FP2E). Ces événements restent marginaux. Le grand changement réside dans le fait que les collectivités se posent davantage la question du choix du mode de gestion de l'eau. » Parmi les raisons avancées: les dérives des opérateurs privés dans le domaine de l'eau souvent pointées du doigt et la nécessité, pour les collectivités, de mieux contrôler leurs dépenses. « La gestion de l'eau par les collectivités est un sujet sensible bien plus que les autres services publics comme l'éclairage ou les transports. Cela est notamment dû au caractère symbolique de l'eau comme bien public », confirme Stéphane Baudry, directeur associé chez Calia Conseil, cabinet spécialisé dans le conseil aux collectivités publiques.

Il rappelle, par ailleurs, les combats des organisations de la société civile comme la fondation France libertés de Danielle Mitterrand ou d'Atac qui militent contre la marchandisation de l'eau.

Yann Rolland, Lyonnaise des eaux

«Il faut associer la collectivité dans un partenariat où elle reste l'autorité concédante.»

En France, les collectivités peuvent confier la gestion de leur réseau d'eau potable et d'assainissement à un opérateur privé, via une délégation de service public ou à une régie publique. Une troisième voie est envisageable dans le cadre de l'intercommunalité par le biais des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Enfin, il est possible de déléguer la gestion de l'eau potable à un opérateur privé et celui de son assainissement à une régie publique, ou inversement.

La délégation de service public (DSP) regroupe différents types de contrats (affermage, concession ou régie inversée). « Il n'existait pas autant de contrats il y a dix ans », fait remarquer Tristan Mathieu (FP2E). Une multitude de contrats qui a entraîné la naissance de bureaux d'études comme Service Public 2000 ou Calia Conseil. Leur objectif: conseiller les collectivités sur les choix du mode de gestion. Aujourd'hui, environ 9 000 délégations de service public existent. Selon l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (Onema), près de 70 % des services publics d'eau potable (soit 41 % de la population) et les trois quarts des services d'assainissement collectif (soit 58 % de la population raccordée) sont gérés directement par la collectivité compétente. Et plus de la moitié des EPCI gèrent directement leurs services d'eau ou d'assainissement. Enfin, selon la FP2E, dans 97 % des cas, les anciennes délégations de service public (DSP) sont renouvelées, 2 % des régies deviennent des DSP et 1 % des DSP des régies.

Vers plus de gouvernance des collectivités

Les collectivités ont la capacité de transférer les responsabilités et les risques de la gestion de l'eau à une tierce personne dans le cadre d'une DSP. Elles sont nombreuses à opter pour ce mode de gestion afin de se concentrer sur leur coeur de métier. Expérience à l'international, mutualisation des moyens, compétences en gestion de crise... sont autant d'arguments avancés par les opérateurs privés en leur faveur. C'est également un moyen pour les collectivités de faire supporter de lourds investissements à ces opérateurs privés qu'elles-mêmes ne sont pas en mesure d'assumer.

Les collectivités veulent davantage de gouvernance dans leur contrat de gestion. Une évolution satisfaisante selon la Fédération professionnelle des entreprises de l'eau (FP2E). Pour répondre à ce besoin croissant de contrôle des dépenses et à ce souhait de transparence accrue de la part des collectivités, les grands opérateurs privés comme Veolia, Suez et Saur ont mis en place des contrats-types. Ainsi, la Lyonnaise des eaux (groupe Suez Environnement) a été le premier opérateur à lancer sa charte de la gouvernance, dans le cadre d'un contrat pour la santé de l'eau. Et, la ville de Dijon a été la première à signer ce contrat. Lancé en novembre 2011, ce contrat comporte un volet spécifique avec une charte de la gouvernance qui met en place un comité de surveillance composé d'élus et de personnel de la Lyonnaise des eaux et chargé d'organiser des réunions d'informations régulières et des journées portes ouvertes pour les habitants. « Il faut associer la collectivité dans un partenariat dans lequel elle reste l'autorité concédante », précise Yann Rolland, directeur des opérations et du commercial de la Lyonnaise des Eaux. « Cependant, même si les collectivités ont les moyens de contrôler l'opérateur privé, il ne faut pas croire que les collectivités auront une meilleure maîtrise en régie publique », affirme Tristan Mathieu (FP2E).

Une plus grande transparence auprès des usagers

La gestion de l'eau comme service de proximité est également un argument de poids avancé par les collectivités en faveur d'un retour à la régie. Ainsi, la communauté d'agglomération de la ville d'Evry a voté, le 2 avril dernier, la création d'une régie publique de l'eau qui prendra en charge, à partir du 1er janvier 2013, la distribution de l'eau potable dans les six communes de l'agglomération (Evry, Bondoufle, Ris-Orangis, Lisses, Courcouronnes et Villabé). Le contrat de distribution de l'eau potable géré par la Société des Eaux de l'Essonne (filiale de la Lyonnaise des eaux) via une délégation de service public, arrivant à échéance au 31 décembre 2012. La communauté d'agglomération a été accompagnée par le cabinet Calia Conseil. « La problématique de la gestion de la clientèle (facture, service après-vente, recouvrement, etc.) a été au coeur du débat. Ce point étant un aspect incontournable du service », précise Stéphane Baudry (Calia Conseil). Pour la communauté d'agglomération d'Evry centre Essonne, ce mode de gestion en régie présente deux autres avantages: « Il favorise la transparence pour le consommateur, la régie étant son interlocuteur unique et l'éditeur de sa facture d'eau. Ce mode de gestion garantit également une meilleure maîtrise de l'entretien, la régie ayant en charge la maintenance et le renouvellement de ses réseaux. » Enfin, celle-ci promet au consommateur une baisse de 10 % de sa facture d'eau potable.

Eric Delhaye, adjoint au maire de Laon

Eric Delhaye, adjoint au maire de Laon

Témoignage
« La collectivité doit se donner les moyens de piloter le contrat »

La ville de Laon, préfecture du département de l'Aisne, a fait le choix de la délégation de service public dans le cadre d'un contrat de concession pour sa gestion d'eau potable et de l'assainissement. Ce contrat de DSP a été signé avec la Lyonnaise des eaux France le 1er octobre 1991, pour 25 ans. Il englobe la gestion de l'eau potable et le service de l'assainissement. Un choix dicté par le besoin d'investir 40 millions d'euros dans la création d'une station d'épuration que la collectivité n'était pas en mesure d'assumer. Un comité de suivi, composé d'élus locaux et de salariés de la Lyonnaise des eaux, est chargé de la bonne application de ce contrat. Des indicateurs et un rapport mensuel sont mis en place. « Dans le cadre d'une délégation de service public, il faut se donner les moyens du pilotage du contrat, explique Eric Delhaye, adjoint au maire de Laon en charge de l'environnement et du développement durable. Notre contrat avec la Lyonnaise des Eaux n'est pas figé. » Des renégociations de contrats sont, en effet, réalisées en fonction de l'évolution des problématiques.
Ainsi, la suppression des branchements en plomb, obligation légale d'ici au 31 décembre 2013, a fait l'objet d'un premier avenant en 1999. Un autre avenant a également été signé pour un plan pluriannuel pour le renouvellement des installations. Pour une gestion de l'eau plus performante, la ville de Laon a signé la charte de la gouvernance locale le 2 février 2012 avec son opérateur privé et a adhéré à son programme baptisé «idées neuves pour l'eau». Des actions ont été mises en place pour la protection des ressources en eau potable notamment avec la Chambre d'agriculture.
Chaque année, un cabinet indépendant audite le service. « Il s'agit d'une véritable démarche de progrès continu piloté par la collectivité », se félicite Eric Delhaye. Aujourd'hui, la ville propose une facture d'eau à ses usagers de 4,30 euros TTC par mois le m3.


Ville de Laon
NOMBRE D'HABITANTS
28 000
ETENDUE DU RESEAU
150 km

Une facture d'eau plus salée dans le privé?

Autre sujet de discorde, ou élément de comparaison, le prix de l'eau. La facture est-elle plus salée dans le cadre d'un contrat passé avec un opérateur privé? On serait tenté de penser que les opérateurs privés se rémunérant grâce aux marges et dividendes, cette dernière est plus onéreuse qu'une régie publique, d'autant qu'une délégation de service public doit supporter des charges spécifiques ( impôts sur les sociétés, dépenses de recherche et développement). « En moyenne, une DSP coûte un peu plus cher. On observe un écart de prix de 2 % pour l'assainissement et jusqu'à 10 % pour l'eau potable. Mais cela est lié à la complexité du service, souligne Tristan Mathieu, (FP2E). Or, les opérateurs privés payent l'impôt sur les sociétés ou la taxe professionnelle. En raison de cette fiscalité, ils finissent par participer au budget de la collectivité. »

D'après l'Observatoire sur les services publics d'eau et d'assainissement / Zoom sur la gestion patrimoniale des services publics d'eau et d'assainissement collectif n°4 - Février 2012.www.onema.fr/collection-les-syntheses-eaufrance de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (Onema), au-delà des facteurs explicatifs d'ordre technique ou physique, le prix moyen est plus élevé de 15 % pour l'eau potable et 4 % pour l'assainissement collectif pour les services en gestion déléguée. Cependant, cet écart de prix entre la régie publique et la DSP tend à s'atténuer. La raison? Une concurrence accrue entre opérateurs privés qui les amène à baisser leurs prix. Ainsi, la ville de Montauban a observé une baisse de 7 % en passant d'une régie publique à une délégation de service public.

Mathieu Souquière, Ville de Paris

Mathieu Souquière, Ville de Paris

Témoignage
« L'eau, un bien public pour les Parisiens »

La ville de Paris a opté pour une régie publique dès 2008. «C'était un choix politique de la part de Bertrand Delanöe lors de sa campagne pour son second mandat aux municipales», souligne Mathieu Souquière, directeur de la stratégie, des relations institutionnelles et de la communication d'Eau de Paris, régie de la ville de Paris. Un choix pragmatique. «l'eau est un bien public, donc le principe de la ré9ie publique s'imposait. De plus, la 9estion du réseau d'eau potable entre les opérateurs privés était un enchevêtrement de compétences difficiles à identifier», poursuit-il.
Auparavant, une société d'économie mixte [SEM] était chargée de la production de l'eau qu'elle revendait deux distributeurs, soit une filiale de Veolia pour la rive droite et une autre de la lyonnaise des eaux, pour la rive gauche de Paris. Il s'agissait d'une délégation de service public en affermage conclue pendant le mandat de Jacques Chirac. Dès 2008, des études ont été réalisées et le choix a alors été fait de recourir un seul opérateur public. l'échéance des contrats des opérateurs étant fixée au 31 décembre 2009, la date de mise en service de la régie publique a été effective au 1er janvier 2010.
Eau de Paris est née de la fusion des trois opérateurs privés [la SEM et les filiales de Veolia et de la lyonnaise des eaux] et de l'ajout du laboratoire départemental d'analyses. Cet établissement public caractère industriel et commercial [ou Epic] est contrôlé par la ville. Ainsi, sur les 17 administrateurs siégeant au conseil d'administration, dix sont des élus parisiens. «Nous avons conservé le môme niveau d'investissement avec près de 70 millions d'euros annuels, précise Mathieu Souquière. Au final, nous avons réussi à réduire de 8 % la facture d'eau des parisiens. Une facture d'eau avoisinant moins de 1 euro par m'indexée à hauteur de 50 t sans excéder le taux d'inflation.»
Enfin, pour aller plus loin, il avance l'idée d'une réflexion commune de grandes collectivités sur la création d'un syndicat des régies publiques avec la mutualisation de moyens voire de groupements de commandes.
Si le cas de la ville de Paris est assez emblématique, «Il aura eu au moins un effet levier pour pouvoir renégocier les contrats avec des opérateurs privés dans des conditions plus favorables», conclut le directeur de la stratégie d'Eau de Paris.


Ville de Paris
EFFECTIF
880 salariés
BUDGET ANNUEL
220 millions d'euros
PATRIMOINE
5 milliards d'euros
M3 D'EAU CONSOMMEE CHAQUE JOUR
550000 m3
ETENDUE DU RÉSEAU
1 800 kilomètres

Mot clés : Contrat |

Marie-Amélie Fenoll