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De la clause sociale dans les marchés publics

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Conscients de leur responsabilité sociétale, certains acteurs publics intègrent des clauses sociales dans leurs appels d'offres. Mais cette pratique, qui présente des aspects méconnus des acteurs, est encore loin d'être généralisée.

@ JEROME SALORT / FOTOLIA

Favoriser l'insertion de chômeurs de longue durée, de bénéficiaires de minima sociaux ou encore de jeunes issus de quartiers défavorisés: voilà le vaste chantier auquel s'attelle le Grand Lyon (communauté urbaine regroupant 58 communes de l'agglomération lyonnaise). Comment? En favorisant la participation de personnes en situation précaire à l'exécution de certains marchés publics. « La mise en oeuvre d'une telle politique s'est généralisée dès 2007, suite à la signature, par le Grand Lyon, d'une charte achats responsables établissant quatre priorités, dont le déploiement dans les appels d'offres de la clause d'exécution sociale fixée par l'article 14 du Code des marchés publics », explique Alain Blum, chargé de mission développement économique, emploi et insertion. Mais, il précise que l'agglomération applique essentiellement cette disposition aux projets de travaux d'un montant supérieur à 93 000 euros. « Pour l'instant, nous ne l'avons pas ouverte aux marchés de prestations intellectuelles, même si un groupe de travail planche sur l'introduction d'une telle disposition dans des marchés à plus forte valeur ajoutée. Et pour cause: les problématiques d'insertion ne concernent pas uniquement les jeunes déscolarisés habitant dans les banlieues difficiles, mais aussi les diplômés qui ne parviennent pas à décrocher leur premier emploi et les seniors en rupture avec le marché de l'emploi depuis plusieurs années », complète Françoise Berthelet, conseillère juridique sur les marchés publics du Grand Lyon prenant en compte le développement durable. Elle rappelle également que sur 157 marchés de ce type lancés en 2010, 42 avaient intégré le fameux article 14. A l'image du Grand Lyon, d'autres donneurs d'ordres publics se sont déjà investis dans une démarche sociétale d'envergure. « Une initiative qui suppose la mise en oeuvre d'une méthodologie spécifique, puisque la clause d'insertion sociale peut être appliquée suivant différentes modalités, rappelle Ludovic Myhié, consultant en charge du secteur public au sein du cabinet CKS Consulting, comme l'embauche directe par le soumissionnaire, en CDD ou en CDI, de personnes éloignées de l'emploi. » Un process de recrutement souvent complexe pour les fournisseurs généralement peu aguerris à la recherche de tels profils. D'où la nécessité de mettre ces derniers en contact avec des «facilitateurs»: Pôle Emploi, les missions locales, les services RSA ou encore les Plie (Plan local pour l'insertion et l'emploi). «Nous orientons systématiquement les soumissionnaires vers ce vivier de partenaires afin qu ils puissent dénicher des profils adaptés», explique Alain Gouezel, chargé de mission relation entreprise à Saint-Brieuc agglomération, une collectivité particulièrement adepte de ce type de marchés.

Au-delà du recours aux services d'un fournisseur classique, le donneur d'ordres peut également se tourner vers d'autres acteurs: les structures de l'insertion par l'activité économique (SIAE). Il s'agit, par exemple, d'entreprises d'insertion (EI) ou d'entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI), qui peuvent répondre au marché en direct ou s'adosser à un fournisseur classique dans le cadre d'une relation de sous-traitance. Conventionnées par l'Etat, ces sociétés, au nombre de 1 250 en France, sont spécialisées dans divers secteurs (bâtiment, espaces verts, gestion des déchets, etc.). Et pour financer leur mission d'insertion, elles perçoivent de l'Etat une aide au poste (article L. 5213-19 du code du travail). Mais, comme tient à le rappeler Olivier Dupuis, secrétaire général du Comité national des entreprises d'insertion, ces structures se situent «dans le champ concurrentiel classique, comme n'importe quelle entreprise, et ont les mêmes droits, obligations et contraintes que ces dernières».

Martine Tucakovic, SNCF

Martine Tucakovic, SNCF

Témoignage
«Nous avons confié 195000 heures de travail à des publics en réinsertion»

En dehors des acteurs publics, certaines entreprises privées s'engagent aussi dans la sous-traitance auprès de publics en réinsertion sociale. A l'instar de la SNCF dont le statut d'Epic (Etablissement public à caractère industriel et commercial) la soumet à la directive européenne de 2004, proche dans ses dispositions du Code des marchés publics (CMP). «Celle-ci prévoit une clause d'insertion sociale dans la même lignée que celle fixée par l'article 14 du CMP», rappelle Martine Tucakovic, chef du pôle achats solidaires et équitables de la SNCF. Signe de l'investissement du SNCF groupe en la matière, celui-ci a réalisé, en 2010, un volume d'achats de 10 millions d'euros auprès de ce secteur, ce qui représente 49 marchés avec clause d'insertion et 64 directement attribués à des entreprises d'insertion. «C'est légèrement moins que les 11 millions réalisés auprès des Etablissements de services d'aide par le travail (Esat) et Entreprises adaptées (EA) durant la même année. »
Une telle politique a permis de confier 195 000 heures de travail à des publics en difficulté sociale, soit 109 emplois en équivalent temps plein. Les marchés plébiscités? Ceux portant sur des travaux d'entretien des bâtiments, les services de médiation dans les trains et les gares, le nettoyage des gares et des locaux, etc. «Nous appliquons la clause d'exécution sociale pour les marchés au-delà d'un million d'euros et d'une durée de six mois minimum, le temps nécessaire, selon nous, pour permettre aux gens de se réinsérer», détaille Martine Tucakovic. A terme, l'objectif du groupe est d'atteindre un montant global d'achats responsables de 27 millions d'euros, dont 40% consacrés aux Esat/EA et 60% au secteur de l'insertion. «Nous privilégions ce deuxième vol et qui autorise la collaboration avec des grands comptes dans la mesure où ces derniers embauchent des personnes en réinsertion ou qu'ils sous-traitent une part de la prestation à des structures d'insertion. Aussi, cela facilite la tâche de nos acheteurs, car ils peuvent travailler en direct avec ces fournisseurs privés, des interlocuteurs avec lesquels ils sont plus habitués à traiter»
SNCF
ACTIVITE
Transport ferroviaire
CHIFFRE D'AFFAIRES 2010
30,5 milliards d'euros
VOLUME D'ACHATS 2010
11,5 milliards d'euros
EFFECTIF
235 000 personnes dans 120 pays
EFFECTIF ACHATS (EPIC)
700 personnes
NOMBRE DE FOURNISSEURS (EPIC)
31 000

Allotir les marchés

Quelle que soit la modalité choisie par le donneur d'ordres, celui-ci se doit de bien définir, en amont de l'appel d'offres, le volume d'heures de travail à confier aux personnes en insertion. «Pour ce faire, il convient généralement d'allotir au maximum le marché. Ainsi, il est possible de prévoir pour chaque lot un nombre d'heures spécifiques», détaille Alain Gouezel. Et rappelle que Saint-Brieuc agglomération a intégré depuis 2009, pas moins de 110000 heures réservées aux individus en réinsertion sociale, essentiellement pour des marchés de rénovation urbaine. Pour sélectionner les prestations les plus adaptées à ce type de clause, le donneur d'ordres doit redoubler de vigilance. «Il convient de mener en amont des études d'opportunité des familles adressables», rappelle Ludovic Myhié (CKS Consulting). D'autant que la pertinence d'insérer une telle clause dépend d'un panel de critères: Françoise Berthelet (Grand Lyon) recommande notamment d'être attentif à la technicité du marché. «Nous évitons de confier à des personnes en insertion des marchés trop risqués en termes de sécurité, comme une prestation d'ascensoriste », note-t-elle.

Le montant en jeu constitue également un autre critère incontournable. «Plus le volume du marché est important, plus le nombre d'heures allouées croît, conférant ainsi plus de poids à la mission d'insertion. Aussi, pas question de cibler des petits marchés de 50000 euros à peine, nous privilégions d'abord tous ceux qui dépassent 100000 euros», indique Alain Gouezel (Saint-Brieuc agglomération).

Pour bien chiffrer le nombre d'heures, certaines collectivités, à l'instar du Grand Lyon, requièrent les services d'un assistant à maîtrise d'ouvrage. «Il nous assiste de A à Z, de la phase d'identification du marché au suivi de leur exécution. Il s'avère, en effet, plus que jamais essentiel de vérifier que le soumissionnaire exécute bien la clause en confiant, de facto, le volume horaire indiqué», avertit Françoise Berthelet (Grand Lyon). D'où la nécessité d'exiger régulièrement que celui-ci fournisse les diverses pièces justificatives, preuves documentaires, plannings de présence, etc. «Si l'entreprise refuse de produire ces documents, nous pouvons la mettre en demeure de le faire, sans quoi elle aura des pénalités à payer», avertit Françoise Berthelet (Grand Lyon), en rappelant toutefois le sérieux de la plupart des prestataires, qui n'hésitent pas, parfois, à dépasser le volume horaire prévu.

Les a priori de certains acheteurs

Si cette démarche sociétale constitue l'un des corollaires incontournables d'une politique d'achats responsables aboutie, force est de constater qu'elle est loin de constituer une priorité pour tous les acheteurs. «Ils privilégient une autre pratique, plus ancienne, davantage ancrée dans les habitudes: la collaboration avec le secteur protégé ou adapté, dont l'objectif est l'insertion des travailleurs handicapés», révèle Rémi Lantreibecq, chargé de mission animation interministérielle de la politique d'achats publics responsables au sein du Service achats de l'Etat (SAE). Une pratique qui est également plus prisée dans le secteur privé. Et ce, pour une raison très simple: «Si la sous-traitance auprès d'Etablissements de services d'aide par le travail (Esat) et d'Entreprises adaptées (EA) est bien plus connue et identifiée par les acheteurs, c'est parce qu'elle s'inscrit dans un cadre légal contraignant: le paiement à l'Etat d'une contribution financière non négligeable en cas de non-respect, par les donneurs d'ordres privés et publics, de leur obligation légale d'insertion par le travail d'un tel public», détaille Rémi Lantreibecq (SAE). Un formidable coup de pouce dont est dépourvu le secteur stricto sensu de l'insertion de personnes éloignées de l'emploi. Et ce, alors qu'un panel de freins entrave également la collaboration entre ce secteur et celui des achats. «Aux a priori de certains acheteurs qui redoutent le renchérissement ou la moindre qualité d'une prestation réalisée par un public en réinsertion sociale s'ajoutent les craintes traditionnelles liées à l'insécurité juridique de ces marchés, bien qu'elles aient été levées en grande partie depuis l'intégration, dans les années deux mille, de l'article 14 dans le Code des marchés», indique Rémi Lantreibecq (SAE). «Les habitudes de collaboration des acheteurs restent encore difficiles à harmoniser avec celles des acteurs de l'insertion», explique pour sa part David Giffard, directeur du développement de SOS, groupe d'entreprises sociales, qui possède, à son actif, diverses structures d'insertion comme L'Usine ou Alternacom, respectivement spécialisées dans les prestations B to B d'événementiel et de communication. « Pour garantir le succès d'une telle opération, une vraie politique d'achats responsables, couplée à une réelle motivation du client à se rapprocher de l'économie sociale et solidaire, doit préexister», souligne David Giffard (SOS). Et d'ajouter: «Ainsi, le grand chantier qui s'impose aux deux parties est celui du développement de la connaissance mutuelle, d'autant que notre secteur souffre encore d'un certain déficit de notoriété et de visibilité, l'offre sur notre marché tant éclatée et peu structurée. »

Laurence Méhaignerie, Equity Lab

@ FOTOGESTOEBER / FOTOLIA

Laurence Méhaignerie, Equity Lab

Expérience
Diversifier les ressources fournisseurs

La diversité des fournisseurs, composante d'une politique d'achats responsables? C'est du moins la position que défend l'association Equity Lab, en sensibilisant les directeurs achats à cette démarche. «Il y a quelques années encore, la vision des achats responsables se limitait à la prévention des risques environnementaux et sociaux. Or, le nouveau challenge pour l'acheteur consiste à intégrer aussi d'autres enjeux sociétaux, comme la diversification de ses fournisseurs: des entreprises de petite taille ou implantées dans des territoires fragiles qui se trouvent structurellement en dehors des circuits d'achats», analyse Laurence Méhaignerie, présidente d'Equity Lab. C'est pour favoriser une telle dynamique que l'association a planché sur la mise en place d'un référentiel sur la diversité fournisseurs en partenariat avec le cabinet d'audit Vigeo. «Adossé aux grands textes internationaux, ce référentiel est opposable et prend en compte la diversité, sous l'angle de la taille de l'entreprise, de son implantation, de son impact en termes de cohésion sociale (insertion, handicap) ou encore le profil du dirigeant», explique Laurence Méhaignerie, en soulignant que la France accuse un retard de taille en matière de diversité fournisseurs. Face aux Etats-Unis, où un soutien public constant en faveur de la petite entreprise existe depuis 1953, via l'adoption du Small Business Act popularisant le concept de «supplier diversity»: depuis cette date, 23 % des marchés publics (700 milliards de dollars par an) et 40 % des contrats de sous-traitance sont réservés aux entreprises de moins de 500 salariés. Mieux encore, les PME dirigées par des minorités visibles, des femmes ou des vétérans de guerre, bénéficient de 5 % des marchés publics. Une situation loin d'être similaire en France, même si quelques initiatives émergent. Comme le lancement, en 2009, de l'Adive, Agence pour la diversité entrepreneuriale, «dont le programme achats et diversité a pour objectif de favoriser la collaboration entre acheteurs et entreprises prestataires dirigées par des minorités visibles ou situées dans des quartiers défavorisés», indique Majid El Jarroudi, délégué général de l'association, en rappelant que celle-ci planche aujourd'hui, avec Equity Lab, sur la publication prochaine d'un ouvrage sur les enjeux français de la diversité des fournisseurs.

Un bilan médiocre

Autant d'obstacles qui freinent largement la mise en oeuvre de telles collaborations sur le terrain. La preuve en chiffres: les marchés publics incluant une clause sociale (l'article 14, mais aussi l'article 30 sur les chantiers d'insertion, l'article 53 sur les critères sociaux dans les marchés, etc.) n'ont représenté, en 2009, que 1,9 % de l'ensemble des consultations lancées par le secteur public (2,7 % pour les collectivités territoriales et 0,5 % pour l'Etat), selon l'Observatoire de l'achat public (OEAP). Un résultat d'autant plus faible qu'il ne devrait pas permettre de remplir les exigences fixées par le gouvernement en la matière: favoriser l'intégration de clauses sociales dans 10 % des marchés de services lancés par l'Etat (c'est-à-dire nécessitant à minima 50 % de main-d'oeuvre) d'ici 2012, selon la circulaire sur «L'Etat exemplaire» du 3 décembre 2008, lancée par le Premier ministre François Fillon. C'est dire la nécessité de faire évoluer les pratiques et les mentalités en la matière pour combler un tel retard! Certaines initiatives émergent depuis peu, comme la publication en 2007, par l'Observatoire économique de l'achat public (OEAP), d'un guide destiné à sensibiliser et assister les acheteurs à une telle démarche. Ce dernier a d'ailleurs été réactualisé en 2010. «Il s'agit d'un premier véritable instrument en la matière: un mode d'emploi qui permet, au-delà des a priori, de faciliter la tâche des acheteurs dans le montage de ces marchés. Il répertorie notamment tous les facilitateurs pouvant favoriser la mise en relation entre les donneurs d'ordres et les personnes en insertion», explique Rémi Lantreibecq (SAE). Une initiative isolée, qui espérons-le, en appellera bien d'autres...

Rémi Lantreibecq, Service achats de l'Etat

«Les acheteurs sont plus habitués à travailler avec le secteur protégé, qui favorise l'insertion des travailleurs handicapés.»